Ústavní soud k volebnímu systému I. – Proč

Vysvětluji PROČ časování rozhodnutí Ústavního soudu bylo to NEJŠETRNĚJŠÍ možné. A proč je správné i věcně.

Úprava volebního systému do Poslanecké sněmovny v zákoně č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, byla záhy po minulých sněmovních volbách na podzim 2017 napadena u Ústavního soudu jednak několika ústavními stížnostmi obyčejných občanů, jednak návrhem skupiny senátorů.

Hlavním důvodem návalu podání u Ústavního soudu bylo projevení se volebního systému tak, že u stran s méně hlasy došlo k významnému znehodnocení hlasu voliče (tab. 1). Hned z 10 % voličů se stali „polo-občané“. Oceňuji, že tato zcela neúnosná situace přeci jen pohnula ústavní soudce k akci.

Teprve během posledního týdne se vyskytla zpráva, že Ústavní soud vydá rozhodnutí ve věci návrhu skupiny senátorů. Až tehdy jsem nazřel, že existuje slušná šance na vyhovění návrhu soudem. Kdyby totiž chtěl zamítnout, mohl tak s 3 roky starým návrhem učinit již dávno.

1. K časování nálezu – je nejšetrnější možné

Okamžitě po vyhlášení nálezu se vyrojily různé námitky. Jak o meritu, tak o nevhodnosti časování. Připomnělo mi to nepřítele socialismu: jaro, léto, podzim a zima. Mnoha českým politikům by totiž rozhodnutí vadilo vždy.

Mám názor úplně opačný. Vydání nálezu právě v tuto dobu je „akorát včas“. Zkusím to vysvětlit.

Dnes strany/hnutí mají právě dostatek času před podáním kandidátek, aby mohla být přijata novela zákona o volbách, která bude odpovídat kritériím vyjádřeným v nálezu, které požadují proporčnost a její míru. Pro rychlost průchodu parlamentem by měl dostačovat i jen běžný legislativní proces. Strany nemají valný důvod se nyní přít, má-li nově být proporčnost skutečně vbudovanou vlastností systému, vyjdou výsledky různých návrhů nakonec na počty mandátů stejně. Přitom ústavní výklad provedený Ústavním soudem by jim měl být „svatými“ mantinely. Navrhnout vyhovující znění novely zákona o volbách je proto víceméně technikálie, které jsou v ČR jistě schopné desítky až stovky právníků. Vtip spočívá v tom, že času je dost, ale zase ne mnoho navíc. Čas navíc by byl totiž spíš problém!

Co by se totiž dělo, kdyby Ústavní soud vydal stejný nález dříve?

Zkusme si představit, že by Ústavní soud vydal nález zhruba stejného znění na jaře 2018, tedy zhruba půl roku po volbách. Okamžitě by byl obviněn, že zasahuje do procesu sestavování vlády, nebo do její čerstvé podoby. Že narušuje legitimitu demokratických voleb. Mohl jej vydat i na podzim 2018 nebo na jaře 2019. Kromě nervozity vládních hnutí/stran a namítání stejného, co by se dále stalo?

Občané–voliči všech nevládních stran by nabyli nikoli neoprávněný dojem, že stávající parlament je nereprezentativní a potažmo nelegitimní. Ústavní soud by, stejně jako nyní, derogoval části zákona o volbách. Ten by bez novely byl ale nepoužitelný.

Strany by se okamžitě začly přít o přijetí novely. Vládnoucí hnutí/strany by měly tendenci novelu pozdržovat. Jakmile by totiž byla platná novela volebního zákona, nevládní strany by se mohly pokusit o vyvolání nedůvěry vládě, potažmo o rozpuštění Sněmovny a vyvolání nových voleb. Ty by jim mohly přinést zřejmě lepší výsledky v počtech mandátů, než předešlé volby. Vládní hnutí/strany by tedy přijetí novely bránily, jiní o něj usilovali. Argumenty by byly zástupné, volič dezorientován. Při převaze vládních hnutí/stran lze odhadnout, že výsledkem by velmi pravděpodobně byla Česká republika bez použitelného volebního zákona (v době např. let 2018–2020) s tím, že tento stav by se svaloval na Ústavní soud.

Tím by se v ústavní rovině znemožnil mechanismus vyslovení nedůvěry vládě. Proč? Protože úspěšné vyslovení nedůvěry vládě nemusí v ČR vést k sestavení vlády nové, může pak dojít k rozpuštění Sněmovny. Jenže podle čeho zvolit Sněmovnu novou? Použitelné zákonné znění by neexistovalo. Dle čl. 40 Ústavy volební zákon musí schválit Sněmovna i Senát. Dle čl. 33 odst. 2 Ústavy Senát dokonce výslovně nesmí volební zákon přijímat formou zákonného opatření Senátu. To by skutečně byl stav ústavní krize.

Znemožnění vyslovení nedůvěry vládě by podrylo již tak z posledních voleb značně ochromený kontrolní mechanismus Sněmovny vůči vládě. Podotýkám, že se jedná o základní kontrolní mechanismus dělby moci, který v české ústavě je zakotven, totiž stav nepřetržité politické kontroly vlády a exekutivní moci Sněmovnou, našimi zástupci v ní.

Hrozící ústavní krize by proto zacementovala vládu ve funkci a dovolila jí těšit až z neodpovědnosti, což by mohlo být pro ČR i naprosto fatální. I současná politická konstelace vykazuje jen velmi malou odpovědnost vlády.

Postup Ústavní soudu, kdy rozhodnutí odsunul, tak především umožnil se této uvedené situaci vyhnout.

Druhý pozitivní aspekt posečkání s rozhodnutím je v tom, že umožnilo Sněmovně i z ní vzešlé vládě „užít si“ volební období prakticky celé.

Soudy obecně jsou krajně zdrženlivé a nerady ingerují do výsledků voleb. V nich se totiž uplatňuje volní složka, vůle občanů. Tu nelze nahradit „právem“. Soudy nejvýše korigují porušení volebního práva (podvody s kandidátkami, s počítáním hlasů atp.). Jde v zásadě o jednu z mála situací, kdy proti sobě stojí princip demokracie a princip právnosti státu jako vzájemně konkurenční. A v tomto střetu soudy mají kupodivu tendenci podporovat demokracii, tedy výsledky voleb.

S chladnou hlavou by proto počínání Ústavního soudu mohli přijmout všichni:

1. Vládní síly si užily nerušené volební období.
2. Opozice má výsledek, který je pro ní nakonec výhodný.
3. My všichni občané ČR jsme se zdárně vyhnuli situaci, kdy by několit let ČR nejspíš byla bez použitelného volebního zákona a potažmo bez kontrolního mechanismu Sněmovny vůči vládě. Navíc bychom nově měli mít volební systém, který bude skutečně proporční a též předvídatelnější.

Vůči časování lze namítnout asi jen to, že zcela ideálním by bylo vynesení na podzim 2020. To ale byl čerstvě opět zaváděn nouzový stav a vrcholila druhá vlna Covid19 v ČR. Naše úsilí se napínalo k zvládnutí říjnového a listopadového náporu. V současnosti již se rýsuje horizont řešení pomocí očkování.

Podstatné je, že do voleb zbývá dostatek času. Že je prezident již vyhlásil spadá spíše na přílišnou časnost jeho kroku. Proč k němu prezident republiky tak brzy sáhl, by bylo na jinou debatu. Vyhlášení má charakter spíše optického dojmu. Naopak poskytuje jistotu, že volby nebudou například již v červnu.

2. Nerovnost voličů různého politického názoru

Tabulka č. 1 ukazuje hlavní důvod ústavních stížností a návrhu senátorů. Počet hlasů stran s nižším počtem celkových hlasů na zisk mandátu je značně vyšší než u stran s vyšším počtem hlasů. Jsou tím postiženy nejen dané volené strany/hnutí, ale i jejich voliči.

Ve sněmovních volbách r. 2017 byli voliči 7 z 9 stran/hnutí znevýhodněni reflexí svého hlasu pod hranici 80 %. Tímto znehodnocením hlasu bylo postiženo 2.674.603 voličů, kteří tvořili 52,9% voličů, kteří odevzdali platný hlas. Tj. nadpoloviční většina voličů, kteří přišli volit.

Znehodnocením hlasu pod či k 50% bylo postiženo 530.872 voličů, tj. 10,49 % všech voličů.

Obecně lze pochopitelně mít volební systémy velmi různé. Nauka rozeznává jako základní 4 druhy: většinové, poměrné, semiproporční (polopoměrné), smíšené (komora volená částečně většinově a částečně poměrně). Bezesporu lze mít i volební systém, který nějakým způsobem bonifikuje vítěze, ale mělo by to být vyjádřeno již v Ústavě, míra možného zvýhodnění být určena nebo omezena.

Není-li tomu tak, je při ústavním znění: „Volby do Poslanecké sněmovny se konají tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva, podle zásady poměrného zastoupení.“ velmi těžké ospravedlnit vlastnost volebního systému, který produkuje uvedené výsledky.

Uvedeným je pak totiž dle mne porušena rovnost občanů, dále rovnost volebního práva, dále zákaz diskriminace z důvodu politického smýšlení, vše ústavně chráněné základní práva a svobody občanů.

Kupř. Spolkový ústavní soud v Něměcku (BVerfG) vyžaduje pro používaný poměrný volební systém „cíl, přivést k platnosti politickou vůli voličů jako jednotlivců, tedy vytvořit reprezentaci lidu, která představuje zrcadlový obraz politického mínění existujícího v lidu.? (2 BvE 2/56. Rn. 27.) Za ústavně konformní považuje pouze situace, když se nepřesnosti zrcadlení vměstnají do 2.5 % hlasů.

3. Nerovnost voličů podle bydliště

Pokud mezi čtenáři ještě zůstávají zastánci bonifikace vítězů, je vhodné se zamyslet nad touto další tabulkou.

V tabulce je zachyceno, kolik mandátů připadlo v různých volbách na různé volební obvody (zde kraje). Počet mandátů mezi kraji příliš nekolísal, byl téměř konstantní. To je dobře. Je ale patrné, že dostatečný počet mandátů k rozdělení (tj. více než 20 mandátů) byl jen ve čtyřech (zelených) krajích, totiž v Hl. m. Praze, Středočeském, Jihomoravském a Moravskoslezském obvodu.

Skrytý „bonifikační systém“ tedy pracoval jen ve zbývajících deseti krajích (v tabulce červeně). Extrémem je Karlovarský kraj s 5 mandáty a Liberecký s 8. Zde tedy i kandidáti strany, kteří místně i celoropublikově získají bohatě nad 5 % (např. 9 %), nezískají ani jeden mandát. Indikátorem je hodnota „přirozeného prahu“, uvedená v posledním sloupci.

V ČR celostátně platí 5 % uzavírací klauzule. Zjištěné přirozené prahy zhruba odpovídají uzavírací klauzuli, skrytě platné ale pro jednotlivé kraje. Aby ta či ona politická strana s jistotou získala aspoň 1 mandát v kraji, musí v něm dosáhnout procentní výsledek vyšší než je práh ¤. Dosavadní tvarování krajů tedy znamená, že v 10 ze 14 byla krajská uzavírací klauzule (práh) v kraji vyšší než ta celostátní uzavírací, a to až čtyřikrát vyšší. Především však byly navzájem velmi různé. Čím vyšší je přirozený práh nad celostátní uzavírací klauzulí, tím spíše v daném kraji dochází k malifikace hlasů voličů stran, které výsledně získají méně procent hlasů.

To dává vzniknout nerovnosti postavení voličů napříč jednotlivými kraji, a to hned několikanásobně. Jsou diskriminováni voliči „malých stran“ v krajích s málo mandáty, mají menší šanci na získání svého poslance ve Sněmovně. Jsou tím ale diskriminováni nepřímo i voliči stejné strany v krajích s více mandáty, neboť dané straně může první uvedená diskriminace ublížit, ubrat voliče, kteří pak chybí v celostátním součtu pro překonání uzavírací klauzule, nebo i jen podrývají zjišťované a zveřejňované průzkumy veřejného mínění o oblibě té či oné strany.

Bonifikace resp. malifikace byla do zákona o volbách vpravena vědomě a současně skrytě. Vědomě v tom smyslu, že o bonifikaci/malifikaci se na politické scéně obecně ví. Skrytě v tom smyslu, že si nikdo nedal tu práci, aby spočetl, jak příliš se kdy projeví a kdo všechno ji odnese. Nejsou to totiž jen politické strany/hnutí, ale i občané-voliči.

Mimochodem, zákon o volbách by byl jakž takž vyhovující, kdyby volební obvody byly vždy voleny jako dostatečně velké, s dostatečným počtem mandátů. Na vině není použitá d'Hondtova metoda přepočtu, ale především malý počet mandátů k rozdělení v mnoha krajích. Při počtu 8-9 obvodů celkem, v každém s 20 a více mandáty, by se znevýhodnění neprojevovalo, nebo by ještě asi bylo únosné.

Pro srovnání, německý BVerfG jde nad požadavek mechanicky stejné „číselné“ hodnotu hlasu (tj. např. jeden hlas), klade další požadavky z pohledu voličů:

• každý volič obdrží stejný potenciální vliv na výsledek voleb (2 BvH 1/52, Rn. 119),
• stejná hlasovací váha (gleiche Stimmgewicht),
• hlasovací váha se zejména nesmí lišit podle politického mínění, pro které se volič rozhodl,

i z pohledu politických stran:

• zásady rovné příležitosti úspěchu (Erfolgschancengleichheit),
• rovná míra příležitosti (Erfolgswertgleichheit).

Před německým ústavním soudem by český zákon o volbách neměl šanci přežít ani vteřinu!

Je poměrně hanba české politiky, českých právníků ve státní exekutivě i na Ústavním soudu, že znění platilo 20 let.

4. Nepředvídatelnost a paradoxy

Jeden z požadavků kladených na volby je, aby nejen volební proces, ale i přepočet hlasů na mandáty byly elementárně předvídatelné a nevedly k paradoxům.

Se současným zákonem o volbách mohl vzniknout i případ smolné strany D, která by celkově získala 6,37% hlasů, tedy bohatě překročila uzavírací klauzuli 5%, ale přesto by nezískalo ani jeden mandát, ani jedno křeslo ve Sněmovně.

Z tabulky je patrné, že rozdělení hlasů je poměrně umělé, takový případ by zřejmě nenastal.

Zkusme realističtější scénář. Řekněme, že strana E získává okolo 4 % v moravských krajích, je poměrně neoblíbená v Praze a jejím okolí (3.5% – 3.8%), ale získává podporu přes 6 % v ostatních českých krajích.

Smolná politická strana E dle tab. 4 získá 5,1% hlasů, překročí uzavírací klauzuli, přesto opět nezíská ani jeden mandát!

Tato situace není od reality příliš daleko. V roce 2007 Strana zelených získala 6,29% hlasů, ovšem jen šest mandátů.

Takové výsledky jsou nepředvídatelné, paradoxní a volební systém by je neměl vykazovat.

5. Souhrn

Výše jsem uvedl své hlavní důvody, proč jsem shledával současný český zákon o volbách za ústavně defektní, protiústavní. Vybral jsem jen několik hlavních argumentů a podávám je laicky srozumitelným způsobem (nerovnost stran a jejich voličů, nerovnost voličů v různých krajích, nepředvídatelnost a paradoxy). Existuje několik desítek dalších argumentů, které je možné snést, srozumitelných spíš jen pro právníky. Soustřeďoval jsem se spíš na hledisko občana-voliče, než na hledisko subjektů soutěžících politických stran/hnutí, byť se doplňují. Ústavní soud protiústavnost potvrdil, byť s vlastním a částečně odlišným odůvodněním.

Chápu zastánce bonifikace ve smyslu teze snad snadněji vytvořitelné vlády. Zkušenosti všech proběhlých voleb ale potvrdily, že ani bonifikace snadnosti sestavení vlády nikdy v ČR nepomohla. Pokud by již někdo chtěl takový systém mít, pak by 1) měl být zakotven přímo v ústavě [není] a 2) zcela rozhodně by neměl spočívat na „skrytých“ vlastnostech, které působí nerovnosti mezi voliči podle bydliště [působí] a nepředvídatelnost či paradox [vykazuje].

Ohledně časování rozhodnutí Ústavním soudem se domnívám, že bylo nejšetrnější možné, a to z pohledu všech možných subjektů (užití si volebního období vládou, nevytvoření neodpovědnosti vlády, vyhovění návrhu).

V pokračování se pokusím vystihnout jádro použité argumentace Ústavního soudu a jemu odpovídající možnosti vytvoření vyhovujícího volebního systému.
---
P.S.: Z důvodu rozsahu se zde nevěnuji uzavírací klauzuli ani koalicím.

Zdroje:

Tiskové oznámení Ústavního soudu k nálezu

Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 44/17 včetně odlišného stanoviska, vyhlášený dne 3. února 2021 v 9:00 hodin [PDF]

¤ Mechanismus přepočtu hlasů na mandáty (dosud d'Hondtovou metodou) způsobuje, že přirozený práh není zcela přesnou absolutní uzavírací hodnotou (jako je hodnota 5 % celostátní uzavírací klauzule), je hodnotou prahovou a orientačně i uzavírací. Je-li tedy např. v Karlovarském kraji hodnota prahu 20%, mohla tam příležitostně mandát získat i strana jen s 19% hlasů v kraji. Při 20 % a více jej však získá vždy.